Gabimet e “Venecias” për Kushtetutën, Kodin Zgjedhor dhe Referendumin

Më 14 mars 2009 Komisioni i Demokracisë Nëpërmjet Ligjit i Këshillit të Evropës, i quajtur Komisioni i Venecias, shpalli një Opinion jo-Detyrues, të quajtur Amicus Curiae, në përgjigje të kërkesës së Gjykatës Kushtetuese shqiptare për çështjen e referendumit sipas Nenit 150, që ndodhet para saj për gjykim. Para së gjithash, duhet thënë se Komisioni i Venecias, si organ këshillimor i Këshillit të Evropës, është institucion i respektuar kontinental që paraqet opinione për çështje kushtetuese dhe ligjore, si dhe u jep “ndihmë të parë juridike” shteteve pjesëtare. Anëtarë të tij individualë janë ekspertë të shquar të së drejtës kushtetuese, që japin mendime duke u mbështetur kryesisht në trashëgiminë kushtetuese evropiane. Mirëpo në objektin e Komisionit të Venecias vërehet shqendërsim dhe mungesë drejtpeshimi.



Ka shpërpjestim midis opinioneve për vendet e Evropës Lindore me ato për vende si Franca, Gjermania, Mbretëria e Bashkuar, Hollanda, Zvicra, etj. Me të vërtetë, opinionet për këto të fundit numërohen me gishtat e dorës, kurse për vende të tjera janë shkruar dhjetra e qindra faqe me analiza kushtetuese e juridike. Sigurisht, Franca dhe vende si ajo janë demokraci të konsoliduara, të qëndrueshme dhe me shkollë e traditë të pasur kushtetuese e juridike. Porse nuk mund të mohohet se edhe Shqipëria ka juristë të aftë të cilët dinë të hartojnë e analizojnë kushtetutën e ligjet e tyre, si dhe të japin opinione njëlloj si kolegët e tyre perëndimorë. Ajo çka i mungon Shqipërisë është vullneti, politik për t’u krijuar juristëve shqiptarë kushtet e duhura që ta japin mendimin juridik në mënyrë të pavarur, profesionale dhe të papolitizuar. Të kthehemi, pra, tek opinionet e Komisionit të Venecias për Shqipërinë.



Këtu do të analizojmë shkurtimisht tri opinione që lidhen ngushtë me njëri-tjetrin jo vetëm për afërinë midis çështjeve objekt shqyrtimi, por edhe se ato shfaqin njëfarë analize dhe interpretimi a priori dhe deri diku jo-objektiv e të njëanshëm të Komisionit Venecia. Tri opinionet janë: për Kushtetutën, për Kodin Zgjedhor dhe për Referendumin. Ato janë hartuar nga Oliver Kask, Gjykatës i Gjykatës së Apelit në Estoni (3 syresh); nga Prof. Serxhio Bartole i Universitetit të Triestes (2); Prof. Jan Velaers i Universitetit të Antverpës në Belgjikë (1); Prof. Xhefri Xhouell (Jowell), i Universitetit të Londrës në Angli, (1) dhe nga Xhesi Pilgrim, ekspert i OSBE/ODIHR-it, i cili nuk është anëtar i Komisionit të Venecias.



Opinioni për Kushtetutën



Tek Opinioni 491/2008 Për Amendamentet e Kushtetutës së Shqipërisë ekspertët e Komisionit të Venecias qysh në vërejtet paraprake bëjnë gabimin e pashpjegueshëm duke deklaruar se “rishikimi i dispozitave kushtetuese për zgjedhjet në kuvend ishte kërkuar nga Raporti i Misionit Vëzhgues të Zgjedhjeve i OSBE/ODIHR-it (Raporti i Veçantë, shtesë e jona) si dhe nga Opinion i Përbashkët për Ndryshimet e Kodit Zgjedhor i Komisionit të Venecias dhe i OSBE/ODIHRit”. [Nënvizimi i yni]. Ky pohim nuk është i vërtetë. Konkretisht, Rekomandimi B.6 i Raportit të Veçantë rekomandonte vetëm ndryshimin e Kodit Zgjedhor për t’u përputhur me Nenin 64.2 të Kushtetutës (tashmë të shfuqizuar). Rekomandimi B.7, nga ana tjetër, vetëm sa shprehet se “autoritetet shqiptare mund të dëshirojnë që të rishikojnë sistemin e tanishëm zgjedhor” çka duhet bërë “në mënyrë gjithpërfshirëse dhe gjerësisht bashkëpëlqyese…”. [Nënvizimi i yni].



Intepretimi që ekspertët e Komisionit të Venecias i bëjnë foljes modale mundet si kinse kërkesë detyruese që OSBE/ ODIHR-i i bëkërka Shqipërisë, madje edhe për ndryshimin e kushtetutës, është i pakuptueshëm. E vetmja “kërkesë” për ndryshim kushtetues ka ardhur nga një studim i tetorit 2008 sponsorizuar nga Fondacioni Soros ku rolin kryesor duket se e ka luajtur një ekspert bullgar zgjedhjesh i punësuar tek ODIHR. As Opinioni i dytë, i Përbashkët i tre organizatave, OSBE/ODIHR dhe Këshill i Evropës, që normalisht do të kishte më shumë peshë, nuk përmban kurrfarë “kërkese” për ndryshimin e Kushtetutës, por vetëm për përmirësimin e Kodit Zgjedhor. Pra, mund të thuhet se, të paktën publikisht, asnjë organizatë ndërkombëtare nuk i ka kërkuar Shqipërisë ndryshimin e sistemit zgjedhor. Ajo çka u kërkua ishte vetëm ndryshimi i formulës bizantine në Kodin e përparshëm Zgjedhor, që shkelte Kushtetutën, e aspak ndryshimi i kësaj të fundit.



Por edhe sikur ndërkombëtarët vërtetë të kishin kërkuar ndryshimin e sistemit zgjedhor, Shqipëria nuk ishte e detyruar të pranonte kërkesën hipotetike, sepse sistemi zgjedhor i përparshëm maxhoritar-proporcional ishte në përputhje të plotë me standardet ndërkombëtare. Prandaj është për t’u habitur mbështetja e Komisionit të Venecias për ndryshimin e nenit 64 të Kushtetutës (Opinioni 491.2008). Premisa e gabuar në arsyetim vë në dyshim jo vetëm analizën, por edhe konkluzionet tyre, ku mbahet qëndrim në favor të ndryshimit të sistemit zgjedhor në Shqipëri [Konkluzioni, IV, 23].



Cilat janë gabimet e Opinionit të Komisionit të Venecias për referendumin? 



Së pari, ndryshe nga opinionet e tjera, këtu gjen fare pak ose aspak analizë krahasimore me të drejtën kushtetuese evropiane. Analiza kryhet thjesht sipas së drejtës së brendshme shqiptare, çka mund të kryhej mjaft mirë edhe nga juristët shqiptarë. Mirëpo miratimi me referendum i ndryshimeve kushtetuese nuk është herezi ne traditën kushtetuese evropiane. Përkundrazi, për ilustrim, përmendim se kushtetuta irlandeze [Neni 46], ajo rumune [Neni 151] dhe të tjera, parashikojnë miratimin detyrues të ndryshimeve kushtetuese me referendum. Ndonëse ajo që quhet tradita e përbashkët kushtetuese evropiane nga ana formale nuk përbën burim të së drejtës, nuk mund të shmanget kontroversiteti se vetë Komisioni është organ që përfaqëson më shumë atë dimension të vlerave universale apo multikulturale sesa vlerat partikulare siç është në rastin tonë hierarkia e të drejtave në Kushtetutën e Shqipërisë.



Së dyti, Opinioni i Komisionit të Venecias anashkalon vetë karakterin e ndryshimit kushtetues. Amendamenti Kushtetues i prillit 2008 për sistemin zgjedhor është thelbësor e i rëndësisë së veçantë. Ai nuk ishte amendament anësor a dytësor, ta zemë, për ndalimin apo lejimin e pijeve alkoolike në publik apo për heqjen nga Kushtetuta të Avokatit të Popullit. Ai ka të bëjë me sovranitetin popullor si themeli i sistemit republikan, çka i ka shpëtuar analizës së Komisionit të Venecias. Tensioni midis qasjes formale dhe jo formale në analizën e të drejtës kushtetuese ndikon në papërcaktueshmërinë e konkluzioneve. Në rastin tonë implikimet janë të konsiderueshme pasi prekin vetë thelbin e barazisë politike nëpërmjet ndryshimeve në teorinë e përfaqësimit. Së treti, rrjedhimisht, ekspertëve të Venecias u ka shpëtuar thelbi i konfliktit të sotëm kushtetues: d.m.th. përmbysja e raportit apo marrëdhënieve midis të përfaqësuarve (sovranit popull) dhe përfaqësuesve të tij (Kuvendit) si parim kushtetues themelor e përparësor.



Opinioni [pika 18] përmend se “nuk ka gjurmë të hierarkisë së normave në Kushtetutën e Shqipërisë” që të thërrasë në ndihmë Nenin 2 të Kushtetutës për epërsinë e sovranitetit të popullit. Ky përfundim është të paktën i diskutueshëm, pasi nuk ka asgjë në Kushtetutë që të autorizojë këtë interpretim, i cili nga një anë përpiqet të gjejë objektivitet në një interpretim tërësisht mekanik, kurse në anën tjetër, duke qenë se edhe përpjekja për formalizëm nuk sjell rezultate, kapërcehet në një konkluzion që nuk gjen bazë në analizë. Kjo qasje alogjike nuk mund ta detyrojë Gjykatën Kushtetuese që të mos dallojë hierarki normash dhe parimesh në Kushtetutë. Më konkretisht, çështja parimore kushtetuese është a ka të drejtë Kuvendi ta ndryshojë marrëdhënien e tij me sovranin të shprehur me sistemin zgjedhor, pa e pyetur atë? Në rrafshin e sistemit zgjedhor, Kushtetuta e përparme i rregullonte këto raporte sipas sistemit zgjedhor maxhoritar për 100 deputetë dhe atë përpjestimor për 40 syresh.



Sovrani popull, pra, kishte një marrëdhënie të drejtpërdrejtë, më demokratike, me përfaqësuesit e vet, çka shprehej tek prerogativa popullore për ta zgjedhur drejtpërdrejtë deputetin e vet, pavarësisht nga partia. Sistemi i ri zgjedhor e përmbysi këtë raport duke e larguar zgjedhësin nga i zgjedhuri, të përfaqësuarin nga përfaqësuesi, popullin nga deputeti. Me sistemin e ri ky raport nuk është më i drejtpërdrejtë “zgjedhës-deputet”, por “zgjedhës-kryetar partie-deputet”. Nuk ka asnjë provë se përzgjedhja e listave të deputetëve sipas sistemit të ri u krye duke vlerësuar cilësinë e punës dhe përfaqësimit të deputetëve ndaj zgjedhësve të tyre. Me sistemin e ri nuk fiton kandidati më i mirë e më i lidhur me popullin apo zgjedhësit e vet, por partia që merr më shumë vota nga partia kundërshtare sipas parimit “e keqja më e vogël”. Njëkohësisht nga sistemi i ri vuan edhe pesha specifike e votave individuale.



Me fjalë të tjera, a është vota e një qytetari të Tiranës më e vlefshme dhe më me peshë sesa vota e një qytetari të Kukësit? Së katërti, e shtruar ndryshe çështja është nëse përputhet apo jo me Kushtetutën përmbysja radikale që i bëri Kuvendi raporteve të tij me sovranin popull pa marrë edhe mendimin e këtij të fundit? Nuk mund të pajtohemi këtu me përfundimin e Komisonit të Venecias se “sovraniteti i popullit është një parim shumë i përgjithshëm që bëhet i zbatueshëm nëpërmjet dispozitave të posaçme të Kushtetutës dhe s’mund të përdoret për të mënjanuar këto dispozita.” [Paragrafi 18]. Ky përfundim normalisht është i saktë kur ndryshimet kushtetuese nuk lidhen me marrëdhëniet deputet-zgjedhës, por nuk mund të qëndrojë kur vetë sistemi zgjedhor, si element i qenësishëm i konceptit të sovranitetit, cënohet radikalisht. Po ashtu, shpesh përmendet maksima latine “nemo iudex in causa sua”, ose “askush nuk mund të gjykojë një çështje ku është palë”.



Duke e zgjeruar këtë parim themelor të së drejtës në përplasjen kushtetuese Sovran-Kuvend, a nuk del këtu Kuvendi si gjykatës i epërm në çështjen ku është palë vetë, apo ku ka interes të drejtpërdrejtë? E pra Kuvendi, si përfaqësues i sovranit, normalisht nuk duhet as të ngutej, por t’ia vilte mendimin Sovranit nëpërmjet referendumit kushtetues mbarëpopullor para se të ndryshonte sistemin kuvendar zgjedhor, dhe as të tutej, sikurse veproi më pas, kur mohoi referendumin kushtetues pas ndryshimit. Në këtë drejtim, as deklarimi i Komisionit të Venecias ose i ndonjë ndërkombëtari për kinse “shumicën dërrmuese” kuvendore të miratimit të ndryshimeve kushtetuse nuk qëndron. Nuk ka asnjë provë se ndryshimi tektonik kushtetues i sistemit zgjedhor i prillit 2008 iu nënshtrua një diskutimi publik të mirëfilltë gjithëpërfshirës.



Po ashtu, nuk ka asnjë provë se vetë deputetët që votuan pro ndryshimeve volën paraprakisht mendimin e zgjedhësve dhe kësisoj e përcollën vullnetin e tyre me votën në Kuvend. Së pesti, Komisioni i Venecias duhej të kishte zbatuar parimin themelor të së drejtës se ai që vendos për një çështje duhet të deklarojë paraprakisht interesat që ka në procedurën në fjalë. Meqë Komisioni i Venecias ishte shprehur paraprakisht në mbështje të ndryshimit të sistemit zgjedhor, çka përbënte thelbin e kërkesës para tij, ai duhej ose të deklaronte se për shkak të pozicionimit paraprak në konfliktin kushtetues në Shqipëri ai nuk mund të jepte opinion për këtë çështje, ose të paktën të zëvendësonte autorët e Opinionit, të angazhuar në opinionet e përparshme të lidhura me të. Mirëpo kuptohet se Venecia e Opinionit 3 nuk mund të dilte kundër Venecias së Opinionit 1 e 2.



Opinioni për Kodin Zgjedhor dhe për referendumin



Për Kodin Zgjedhor 



Duhet pranuar se Opinioni për Kodin Zgjedhor (Nr. 513/2009, datë 13 mars 2009) përmban disa rekomandime me vlerë. I tillë është rekomandimi për ndryshimin e Nenit 67.3, ku kritikohet trajtimi i privilegjuar për kryetarët e partive, të cilët janë të vetmit që kanë të drejtë të kandidojnë në çdo qark. Me të drejtë, Komisioni i Venecias thekson se ky “trajtim i posaçëm” shkel parimin themelor të barazisë e mosdiskriminimit, të mishëruara në disa Konventa Ndërkombëtare të ratifikuara nga Shqipëria. Këtu mund të shtojmë se Neni 67.3 shkel edhe Nenin 18 të Kushtetutës së Shqipërisë për barazinë e shtetasve para ligjit si dhe të drejtën e mos-diskriminimit. Eshtë për t’u habitur se si Neni 67.3 ende i ka shpëtuar shqyrtimit gjyqësor kushtetues ngase asnjë palë e legjitimuar nuk ka paraqitur ankesë para Gjykatës Kushtetuese.



Gjithaq me vlerë janë rekomandimet për procedurat e emërimit të kandidatëve, ato për rolin e mediave në fushatë dhe qasjen që u sigurohet në to partive jo-parlamentare; për rregullat e financimit të fushatës zgjedhore dhe rrjedhojat negative që mund të kenë ato ndaj partive jo-parlamentare dhe kandidatëve të pavarur. Mirëpo ky Opinion i rëndësishëm çvlerësohet bash në konkluzionin e fundit [IV.9], ku deklarohet se në emër të “stabilitetit të legjislacionit vendas” nuk kërkohet zbatimi i tanishëm i rekomandimeve. Ky është një tjetër qëndrimi habitshëm e jo-koherent i ekspertëve të Komisionit të Venecias. Nga njëra anë ata janë kundër stabilitetit të legjislacionit zgjedhor sepse mbështesin zëvendësimin e sistemit të konsoliduar maxhoritar-proporcional në Shqipëri me atë rajonal proporcional sipas modelit spanjoll; kurse nga ana tjetër, në emër të stabilitetit, mbështesin mos-korigjimin e defekteve të mëdha të sistemit të ri…



Opinioni për Referendumin 



Edhe më interesant në pikëpamje të lajthitjeve juridike paraqitet Opinioni jo-Detyrues më i fundit, Nr. 517/2009 Amicus Curiae, datë 13-14 Mars 2009. Komisionit të Venecias iu kërkua nga Gjykata Kushtetuese që të shprehej për dy pyetje: E para, a mundet të niset nga populli, në bazë të Nenit 150 të Kushtetutës, kërkesa për të abroguar një Ligj Kushtetues apo amendament kushtetues? Dhe e dyta, a është në harmoni me Nenet 177, 150 dhe 152 të Kushtetutës parimi i shpallur në Nenin 2 të saj [Sovraniteti në Republikën e Shqipërisë i përket popullit]? Rruga që ndërmarrin ekspertët e Komisionit të Venecias për të analizuar, interpretuar dhe për të dhënë konkluzionin e tyre është pak a shumë kjo: (i) shtrimi i çështjes; (ii) analiza e neneve përkatëse sipas të drejtës së brendshme shqiptare; (iii) dallimi midis referendumit kushtetues me referendume të tjera; Në thelb, pyetja që shtrohej para Komisionit Venecia ishte nëse Kuvendi i Shqipërisë kishte apo jo tagrin që të ndërhynte në dispozitën kushtetuese për ndryshimin e sistemit zgjedhor pa miratimin me referendum kushtetues prej sovranit popull?

"Shekulli"