A ka bazë ligjore emërimi i Sandër Lleshit si zv.ministër i Brendshëm?*

Kushtetuta në nenin 1 pika 1 të saj parashikon shprehimisht se 1. Shqipëria është republikë parlamentare. Ky parashikim nuk është vetëm një normë deklarative. Fakti që Shqipëria përcaktohet si një republikë parlamentare, do të thotë që organi legjislativ në vend ka kompetenca të shumta kontrolli mbi veprimtarinë e organeve të tjera. Kjo nuk do të thotë që Kuvendi është organi më i lartë në vend, pasi në këtë rast vlen parimi i ndarjes së pushtetuteve, i sanksionuar në nenin 7 të Kushtetutës. Por Kuvendi ka të drejtë të kontrollojë dhe të mbikëqyrë veprimatrinë e organeve të tjera kushtetuese dhe administrative.

Një nga këto forma, e cila është edhe thelbi i demokracisë, është kontrolli mbi veprimtarinë e Këshillit të Ministrave dhe anëtarëve të tij. Kushtetuta në nenin 95 të saj përcakton edhe përbërjen e Këshillit të Ministrave. Kështu sipas kësaj dispozite  rezulton se Këshilli i Ministrave përbëhet nga Kryeministri, zëvendëskryeministri dhe ministrat. Nga një lexim i thjeshtë i kësaj norme rezulton se zëvendësministrat nuk konsiderohen anëtarë të Këshillit të Ministrave.

Ky parashikim ka arsyet e veta që zbërthehen në nene të tjera të Kushtetutës. Nëse analizojmë nenet 96, 97 dhe 98 të Kushtetutës, të cilat bëjnë fjalë për emërimin e Këshillit të Ministrave nga fillimi, si edhe për zëvendësimin e anëtarëve të tij gjatë një mandati qeverisës, shikohet se kërkohet detyrimisht në çdo rast (mbas dekretimit nga Presidenti) miratimi nga Kuvendi. Kjo bëhet pasi në këto raste është Kuvendi i cili i jep mandat politik ministrit për të qeverisur dhe pasur përgjegjësi një fushë të caktuar të veprimtarisë shtetërore.

Ky moment përforcohet nga parashikimi i nenit 102, pika 4 e Kuhstetutës e cila thote se Ministri, brenda drejtimeve kryesore të politikës së përgjithshme shtetërore, drejton nën përgjegjësinë e tij veprimtarinë që ka në kompetencë. Ministri, në zbatim të kompetencave të tij, nxjerr urdhëra dhe udhëzime.

Nga kjo normë kushtetuese, rezulton qartësisht se përgjegjës për drejtimin e politikës së përgjithshme shtetërore për veprimtarinë që ka në kompetencë është ministri, pasi siç e përmendëm është ky i fundit të cilit Kuvendi i ka dhënë mandat politik për ta drejtuar këtë veprimtari. Duke i dhënë mandatin politik, Kuvendi ka gjithashtu edhe të drejtë që ta kontrollojë atë. Kjo rezulton qartësisht nga neni 80 pika 1 e Kushtetutës e cila parashikon qartë se Kryeministri dhe çdo anëtar tjetër i Këshillit të Ministrave është i detyruar t’u përgjigjet interpelancave dhe pyetjeve të deputetëve brenda tri javëve.

Theksojmë se në bazë të nenit 4 pika 3 e Kushtetutës, duke qenë se vetë akti themelor i vendit nuk parashikon ndryshe, normat e sipërcituara janë drejtëpërsëdrejti të zbatueshme. Duke qenë se zëvendësministri nuk parashikohet nga Kushtetuta si anëtar i Këshillit të Ministrave, atëherë ai nuk mundet që ta zëvëndësojë ministrin. Për më tepër, duke qenë se zvëndësministri emërohet nga Këshilli i Ministrave, ai është një funksionar ekzekutiv në thelb. Duke pasur këto karakteristika rezulton se ai nuk merr asnjë mandat politik nga përfaqësuesit e popullit dhe gjithashtu Kuvendi, në bazë të nenit 80, pika 1, nuk e detyron dot atë që t’i nështrohet kontrollit parlamentar. Pra në thelb në këtë rast një nga hallkat e rëndësishme të demokracisë mungon.

Për më tepër, bazuar në parashikimet e nenit 118 të Kushtetutës, rezulton se nxjerrja e akteve normative nënligjore mund të bëhet vetëm nga organi i autorizuar nga ligji. Në këtë drejtim, në të gjitha rastet si gjendja civile, policia e shtetit, qeverisja vendore, emergjencat civile etj, kur legjislacioni parashikon ministrin për çështjet e brendshme si autoritet për të nxjerrë akte nënligjore me karakter normativ (si edhe për t’i ndryshuar ato), nëpërmjet udhëzimeve dhe urdhërave dhe ky aktivitet nuk mund të ushtrohet nga zëvëndësministri. Kjo sepse pika 3 e nenit 118 të Kushtetutës, qartëisht parashikon se Organi i autorizuar me ligj për të nxjerrë akte nënligjore, siç specifikohet në paragrafin 2 të këtij neni, nuk mund t’ia delegojë kompetencën e tij një organi tjetër. Pra, e drejta apo detyrimi i Ministrit për të nxjerrë këto akte në asnjë rast nuk mundet që t’i delegohet apo të ushtrohet nga zëvëndësministri.

Zëvendësministri, si term, përmendet fillimisht nga Ligji nr. 9000, datë 31.1.2003 “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave”, neni 6, pika 2 ku parashikohet se Zëvendësministri zëvendëson ministrin në kuptimin e pikës 1 të nenit 34 të Kodit të Procedurave Administrative. Zëvendësministri emërohet dhe lirohet nga detyra nga Këshilli i Ministrave me propozim të Kryeministrit. Me urdhër të ministrit, zëvendësministrit i caktohen edhe detyra te tjera.

Një tjetër akt juridik që përmend zvëndësministrin është edhe Ligji nr. 90/2012 “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”, ku në nenin 11, pika 3, parashikohet se Zëvendësministri zëvendëson ministrin, sipas Kodit të Procedurave Administrative. Ata janë pjesë e hierarkisë administrative vetëm kur zëvendësojnë ministrin.

Nga këto dy dispozita mund të nxjerrim konkluzionet e mëposhtme:

Rastet kur zëvendësministri zëvendëson ministrin sipas këtyre dy ligjeve, duhet të parashikohen nga Kodi i Procedurave Administrative. Por ndërkohë që ky referim në këtë Kod bën sens dhe kishte kuptim kur në fuqi ishte Kodi i vjetër i Procedurave Administrative (ligji nr.8485, datë 12.5.1999), i cili në nenin 34, pika 1 të tij parashikonte se Në rastet e mungesave, të pamundësisë apo të paaftësisë fizike për të vepruar ose për shkak të ndonjë pengese ligjore që haset një organi administrativ individual, kryerja e detyrave bëhet nga organi ose personi zëvendësues i përcaktuar me ligj.

Por që nga data 31 maj 2016, ka hyrë në fuqi Kodi i ri i Procedurave Administrative (ligji nr.44/2015), i cili kur bëhet fjalë për zëvendësimin parashikon në nenin 22, pika 3 se 3. Delegimi ose zëvendësimi i kompetencave mund të bëhet vetëm nëse: a) parashikohet shprehimisht në ligj; b) ligji parashikon organin ose nëpunësin zëvendësues ku bëhet delegimi ose zëvendësimi.

Pra, norma e re ligjore në fuqi kërkon që zëvendësimi të parashikohet nga ligji, i cili duhet të parashikojë nëpunësin zëvendësues. Deri këtu jemi në rregull, por Kodi i ri i Procedurave Administrative nuk parashikon rastet se kur duhet bërë zëvendësimi. Pra, mungojnë rastet se kur lejohet, në rastin tonë që një ministër të zëvendësohet nga një zëvendësministër. Ligji nr. 900/2003 dhe ligji nr. 90/2012, vërtet parashikojnë mundësinë e zëvendësimit të ministrit nga zëvendësministri, por shprehen qartë se ky zëvendësim bëhet sipas rasteve që parashikon Kodi i Procedurave Administrative, kur ky i fundit tashmë nuk parashikon asnjë rast. Për rrjedhojë mungesa e ministrit, nuk është shkak për zvëndësimin e tij nga zëvendësministri.

Për më tepër Kodi i ri i Procedurave Administrative në nenin 187 të tij parashikon se Me hyrjen në fuqi të këtij Kodi, çdo referim që dispozitat ligjore dhe nënligjore bëjnë në ligjin nr. 8485, datë 12.5.1999, “Kodi i Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar, apo dispozita të veçanta të tij, vlerësohet si e bërë në këtë Kod, për aq sa është e mundur. Përdorimi togfjalëshit “për aq sa është e mundur”, tregon se referimi jo gjithmonë mund të bëhet. Duke qenë se ligji për Këshillin e Ministrave (nr.9000/2003) dhe ligji për Adminsitratën Shtetërore (ligji nr.90/2012) përsa i përket rasteve të zëvndësimit të referojnë tek Kodi i Procedurave Administrative, ndërsa ky të referon përsëri tek ligjet, atëherë është e qartë se ky referim “nuk është i mundur”.

Për rrjedhojë dhe këto dy ligje nuk e zgjidhin situatën e zvëndësministrit. Ishte detyrë e mazhorancës aktuale që më hyrjen në fuqi të Kodit të ri të Proceudrave Administrative të harmonzonte legjislacionin ekzistues, por pavarësisht se kanë kaluar mbi tre vjet nga miratimi i tij (dhe dy vjet nga hyrja në fuqi) asgjë nuk është bërë në këtë drejtim.

*Analiza e mësipërme është dërguar në adresën e ResPublica nga një ekspert i të drejtës që nuk preferon të bëjë emrin publik, pas debateve të fundit për situatën e krijuar në Ministrinë e Brendshme