Rrugët drejt askundit/ Si e dëmton rritjen ekonomike korrupsioni në investimet publike
Ceremonitë me prerje shiritash që shënojnë nisjen e zbatimit të projekteve investuese – si rrugët, digat, kanalet vaditëse, termocentralet, portet, aeroportet, shkollat dhe spitalet – janë ëndrra e çdo politikani. Ato paraqesin një mundësi të shkëlqyer për fotografi, ndërsa vetë akti i prerjes së shiritit duket se e portretizon atë që mban gërshërën si një kontribues në rritjen e ardhshme të ekonomisë. Megjithatë, në disa vende, politikanët e korruptuar duket se zgjedhin projekte investimi jo në bazë të vlerës së tyre ekonomike, por në bazë të mundësisë për ryshfet dhe përfitimet që sjellin këto projekte.
Ky punim pretendon se një korrupsion i tillë rrit numrin e projekteve kapitale të ndërmarra dhe tenton të rrisë përmasat dhe kompleksitetin e tyre. Rezultati është se, në mënyrë paradoksale, disa investime publike mund të përfundojnë duke ulur rritjen ekonomike, sepse, edhe pse pjesa e investimeve publike në produktin e brendshëm bruto (gjithsej e të gjitha mallrave dhe shërbimeve të prodhuara në një vend në një vit të caktuar) mund të jetë rritur, produktiviteti mesatar i atij investimi ka rënë.
Ky përfundim bie ndesh me bindjen e shumë ekonomistëve. Mençuria konvencionale e profesionit të ekonomistëëve është se një vendi i duhet kapital për t’u rritur dhe, më e rëndësishmja, se ekziston një lidhje e drejtpërdrejtë midis shpenzimeve kapitale dhe rritjes. Me fjalë të tjera, nëse një vend angazhohet në shpenzime kapitale, ka gjasa që të ketë rritje. Si pasojë e këtij besimi, ekonomistët mbështesin fuqishëm shpenzimet kapitale nga qeveritë. Kur ekonomistët vlerësojnë shpërndarjen e parave publike midis shpenzimeve korrente (për shpenzime të përsëritura, të përditshme) dhe shpenzimeve kapitale në buxhetet e qeverisë, ata priren të jenë kritikë ndaj vendeve që ndajnë një pjesë të madhe të shpenzimeve qeveritare për shpenzimet aktuale, por vlerësojnë vendet që refuzojnë të pengojnë shpenzimet kapitale.
Kjo bindje është mishëruar në "rregullin e artë", që mbrohet shpesh nga ekonomistët. Sipas rregullit, shpenzimet korrente duhet të balancohen nga të ardhurat e zakonshme, por që një vend mundet - brenda kufijve - të mbajë në mënyrë të sigurt një deficit fiskal (një shumë që duhet marrë hua nga investitorët vendas ose të huaj) të barabartë me shpenzimet kapitale të qeverisë. Buxheti aktual duhet mbuluar me të ardhurat e qeverisë, por duhet marrë borxh për buxhetin kapital. Pra, është normale të merret borxh për të financuar ndërtimin e rrugëve të reja, por jo për të financuar riparimin e rrugëve ekzistuese, ose të merren hua për ndërtimin e një spitali të ri, por jo për punësimin e mjekëve ose infermierëve apo për blerjen e ilaçeve. Ky rregull vazhdon të evokohet si një udhëzues i mirë për politikat, edhe përballë shumë dëshmive se disa shpenzime aktuale—si p.sh. për funksionimin dhe mirëmbajtjen që mban infrastrukturën ekzistuese në gjendje të mirë ose që kontribuon në akumulimin e kapitalit njerëzor—mund të nxisin rritjen në mënyrë më efektive sesa shpenzimet kapitale.
Politikanët e kanë përvetësuar menjëherë këtë parim dhe kanë mësuar në mënyrë të arsyeshme ta shfrytëzojnë atë. Kjo bindje pro investimeve fryn buxhetin e këtyre të fundit.
Pasuria që vjen nga mundësitë dhe anasjelltas
Për shkak se shumica e shpenzimeve aktuale nga qeveritë reflektojnë të drejta ose angazhime të mëparshme – të tilla si pensionet, pagesat e interesit për borxhin publik, pagat dhe subvencionet – politikanët kanë, në afat të shkurtër, diskrecion të kufizuar për të ndikuar në to. Politikanë të veçantë në përgjithësi nuk kanë fuqinë ose vullnetin për të ndryshuar pagat ose pensionet e punonjësve publikë ose për të ndryshuar subvencionet për individët. Në të kundërt, nuk ka asgjë rutinë për buxhetin kapital (investim) dhe përbërjen e tij: shpenzimet kapitale i kanë në dorë. Në formulimin e buxhetit kapital, figurat e larta politike duhet të marrin vendimet bazë. Këto vendime përcaktojnë madhësinë e buxhetit total të investimeve publike, përbërjen e përgjithshme të atij buxheti (ndarjen e gjerë ndërmjet kategorive të ndryshme të shpenzimeve kapitale), zgjedhjen e projekteve specifike dhe vendndodhjen e tyre gjeografike, madje edhe hartimin e secilit projekt. Zyrtarët e lartë mund të kenë diskrecion të plotë mbi këto vendime, veçanërisht kur institucionet kontrolluese ose audituese të një vendi nuk janë të zhvilluara mirë dhe kontrollet institucionale janë të dobëta.
Kush përfiton?
Projektet e investimeve publike priren të jenë të mëdha dhe, ndonjëherë, shumë të mëdha. Meqenëse ekzekutimi i tyre përgjithësisht kontraktohet nga ndërmarrjet vendase ose të huaja, hapi i parë është zgjedhja e një firme për të ndërmarrë projektin. Për një kompani private, marrja e një kontrate për të ekzekutuar një projekt, veçanërisht një të madh, mund të jetë shumë fitimprurëse. Prandaj, drejtuesit e këtyre kompanive mund të jenë të gatshëm t'u ofrojnë një "komision" politikanëve që i ndihmojnë ata të fitojnë kontratën. Anasjelltas, në shumë raste, akti i ryshfetit mund të mos fillojë me kompaninë, por me zyrtarët që kontrollojnë vendimet – në disa vende me sa duket është e pamundur të fitosh një kontratë qeveritare pa paguar më parë ryshfet. Pagesa e një ryshfeti në këtë mënyrë e paligjshme në shumë pak vende. Në fakt, ligjet e disa vendeve të mëdha industriale i konsiderojnë komisionet e paguara nga kompanitë vendase për politikanë të huaj si jo vetëm ligjore, por edhe të zbritshme nga taksat, megjithëse kjo po ndryshon, siç do ta shohim më poshtë.
Një komision me qoftë edhe disa pikë përqindjeje për një projekt që kushton miliona apo edhe qindra miliona dollar, mund të jetë një shumë e madhe, mjaftueshëm e madhe për të tunduar individët, pavarësisht reputacionit. Kur komisionet llogariten si përqindje e kostove të projektit, politikanët ose zyrtarët publikë që marrin pagesa për të ndihmuar kompaninë të fitojë ofertën do të kenë një interes të caktuar për të rritur qëllimin ose madhësinë e projektit në mënyrë që ata të mund të marrin komisione më të mëdha. Një komision prej 2 për qind e kostos së një rruge me katër korsi është kuptueshëm më joshëse sesa 2 përqind e kostos së një rruge me dy korsi.
Procesi i miratimit të një projekti investimi mund të jetë një tundim i papërballueshëm për paskrupulltit. Për shembull, një projekt ndërtimi civil (një rrugë, ndërtesë ose port) kërkon vendime që lidhen me specifikimet dhe çështjet e projektimit, lëshimin e tenderit (i kufizuar për një firmë të vetme ose i hapur për të gjithë), shqyrtimin e tenderit, negociatat e tenderit dhe miratimin e tenderit dhe procesin e kontraktimit. Përfundimi i projektit do të kërkojë verifikimin nëse puna është kryer sipas kontratës. Po ashtu, do të duhet një arbitrazh për mosmarrëveshjet. Shkrimi i kontratave për projekte komplekse është i vështirë dhe në mënyrë të pashmangshme shumë element të pasigurisë dhe mosmarrëveshjeve eventuale do të duhet të zgjidhen përmes negociatave.
Në disa nga këto faza, një zyrtar i nivelit të lartë, i cili ka një post strategjik, mund të manipulojë procesin për të zgjedhur një projekt të caktuar. Ai gjithashtu mund të përshtasë kriteret për të favorizuar një kompani të caktuar, për shembull, duke i ofruar informacion të brendshëm asaj në kohën e hapjes së tenderit.
Kush paguan?
Kompania që paguan komisionin rrallë vuan nga pagesa e ryshfetit, pasi zakonisht është mjaft e thjeshtë të mbulohet ajo kosto. Së pari, nëse I garantohet nga zyrtarë të korruptuar se do të fitojë konkursin e tenderit, kompania mund ta përfshijë koston e komisionit në ofertën e saj. Së dyti, mund të arrihet një mirëkuptim me zyrtarin me ndikim që oferta më e ulët fillestare mund të ngrihet gjatë rrugës, me sa duket për të pasqyruar modifikimet në modelin bazë. Së treti, ajo mund të zvogëlojë shpenzimet e saj për projektin me shumën e ryshfetit duke kursyer në cilësinë e punës së kryer dhe materialet e përdorura. Së katërti, nëse kontrata përcaktohet në një mënyrë kosto-plus, kompania mund ta rikuperojë koston e komisionit duke vënë një çmim të lartë.
Në të gjitha këto alternativa që kërkojnë bashkëpunimin e një politikani apo zyrtari të korruptuar, taksapaguesit do të përfundojnë ose me një projekt më të kushtueshëm - ose një projekt më të madh apo më kompleks se ç'duhet - ose një projekt me cilësi inferiore që do të kërkojë mirëmbajtje dhe riparim të kushtueshëm. Përvoja me projektet e sektorit publik, veçanërisht në vendet në zhvillim, është plot me histori për rrugët që janë mbushur me gropa menjëherë pas përfundimit, termocentrale që kanë shpesh defekte dhe sistemet e kanalizimeve që nuk funksionojnë.
Po më tej?
Pse ka rëndësi kur kjo ndodh? Kjo ka rëndësi sepse reduktohet produktiviteti i shpenzimeve kapitale, gjë që ul normën e rritjes së vendit. Kur politikanët e korruptuar ndikojnë në miratimin e një projekti investimi, norma e kthimit e llogaritur nga analiza kosto-përfitim (një metodë për të përcaktuar se sa do të rrisë produktin çdo dollar i investuar) pushon së qeni kriter për përzgjedhjen e projektit. Korrupsioni deformon vendimet për buxhetin e investimeve. Kur korrupsioni luan rol të madh në përzgjedhjen e projekteve dhe kontraktorëve, disa projekte përfundojnë por nuk përdoren kurrë. Të tjerat janë ndërtuar aq keq sa do të kenë nevojë për riparim të vazhdueshëm dhe kapaciteti i tyre i prodhimit nuk do të jetë ai që pritet. Në këto rrethana, nuk është për t'u habitur që shpenzimet kapitale shpesh nuk arrijnë të gjenerojnë rritjen që presin ekonomistët.
Efektet anësore
Korrupsioni i përhapur në buxhetin e investimeve jo vetëm që do të zvogëlojë shkallën e të ardhurave nga investimet e reja në një vend, por gjithashtu do të ndikojë në shkallën e të ardhurave që vendi merr nga infrastruktura ekzistuese. Në masën që korrupsioni ka ekzistuar prej disa kohësh, edhe infrastruktura ekzistuese është kontaminuar sepse edhe investimet e kaluara janë keqmenaxhuar ose deformuar nga korrupsioni. Për më tepër, shpenzimet më të larta për projektet kapitale do të zvogëlojnë burimet e disponueshme për shpenzime të tjera. Nga kategoritë e tjera të shpenzimeve, njëra që nuk mbrohet nga të drejtat ose angazhimet e nënkuptuara është funksionimi dhe mirëmbajtja—shpenzimet aktuale publike që kërkohen për të mbajtur infrastrukturën fizike ekzistuese në gjendje të mirë pune. Shumë shpesh ndërmerren projekte të reja, ndërkohë që infrastruktura ekzistuese lihet në gjendje të keqe. Në rastet e korrupsionit ekstrem, funksionimi dhe mirëmbajtja e infrastrukturës fizike të një vendi neglizhohet qëllimisht, kështu që do të duhet rindërtimi i një pjese të saj, duke u dhënë kështu mundësinë zyrtarëve të korruptuar të nxjerrin komisione shtesë nga projektet e reja investuese.
Një vend mund të nxjerrë më shumë fitim nga infrastruktura ekzistuese duke e mbajtur atë në gjendje të mirë pune. Është e lehtë të mendosh për situata në të cilat përkeqësimi i infrastrukturës ngadalëson rritjen më shumë se sa projektet e reja kapitale e shtojnë rritjen. Për më tepër, kur korrupsioni në përgjithësi zvogëlon burimet për shkak se administratorët e korruptuar të taksave i kalojnë ose nuk arrijnë të kthejnë të ardhurat nga taksat, funksionimi dhe mirëmbajtja do të reduktohen shumë më tepër sesa investimet publike, për shkak të paragjykimeve intelektuale që mbështesin huamarrjen për projekte kapitale, por jo për shpenzimet korrente.
Analiza empirike
A është diskutimi i deritanishëm thjesht teorik apo anekdotik? Fatkeqësisht, është mbledhur informacion i mjaftueshëm për korrupsionin, jo vetëm për të justifikuar vëzhgimet e mësipërme, por edhe për të lejuar formulimin e disa hipotezave në lidhje me një simbiozë midis korrupsionit të nivelit të lartë dhe aspekteve specifike të shpenzimeve publike dhe mbledhjes së të ardhurave. Një burim kryesor i përllogaritjes së shkallës së korrupsionit në vende të ndryshme është Business International and Political Risk Services, Inc., i cili publikon një indeks vjetor, International Country Risk Guide, që mbulon periudhën 1982-1995 për 42 deri në 128 vende, në varësi të vitit. Në këtë indeks, korrupsion më i lartë do të thotë se "zyrtarët e lartë të qeverisë ka gjasa të kërkojnë pagesa speciale" dhe "pagesat e paligjshme priten përgjithësisht në nivelet më të ulëta të qeverisjes" në formën e "ryshfeteve të lidhura me licencat e importit dhe eksportit, kontrollet, vlerësimi tatimor, mbrojtje policore, apo kredi”. Ndërkohë, të dhënat mbi aspektet specifike të shpenzimeve qeveritare dhe mbledhjes së të ardhurave mund të nxirren nga Statistikat Financiare të Qeverisë së FMN-së.
Një ekzaminim i të dhënave nga këto dy burime sugjeron formulimin e disa hipotezave të qarta në lidhje me marrëdhënien midis korrupsionit nga njëra anë dhe (1) investimeve publike, (2) të ardhurave të qeverisë, (3) shpenzimeve të funksionimit dhe mirëmbajtjes, dhe (4) cilësia e infrastrukturës nga ana tjetër. Autorët testojnë hipotezat kundrejt provave statistikore, duke analizuar të dhënat ndërvendore përmes përdorimit të një mjeti statistikor të quajtur analiza e regresionit, për të vlerësuar fuqinë e marrëdhënies midis korrupsionit dhe këtyre katër variablave. Për t'u mbrojtur kundër rezultateve të rreme të regresionit, dhe në varësi të regresionit, studiuesit kontrolluan për variabla të tjerë, si PBB-ja reale për frymë, raporti i të ardhurave të qeverisë ndaj PBB-së dhe raporti i investimeve publike ndaj PBB-së. Hipotezat e tyre vijojnë.
Korrupsioni dhe investimet qeveritare
Hipoteza 1. Nëse marrim të mirëqena të tjerat, korrupsioni i lartë shoqërohet me investime të larta publike.
Qeveritë e shumicës së vendeve janë të ndershme dhe të përgjegjshme, por në disa vende qeveria nuk ngrihet dot mbi dyshimin për korrupsion serioz. Për këto vende të fundit, analiza e regresionit tregon se hipoteza e mësipërme nuk mund të hidhet poshtë. Të dhënat sugjerojnë gjithashtu pasojat fatkeqe se korrupsioni redukton investimet kapitale private më shumë sesa rrit investimet e kapitalit publik.
Korrupsioni dhe të ardhurat e qeverisë
Korrupsioni mund të zvogëlojë të ardhurat e qeverisë nëse kontribuon në evazionin fiskal, shmangie tatimore për të cilat është mbyllur një sy ose administrim të dobët tatimor. Kjo çon në hipotezën e dytë.
Hipoteza 2. Nëse marrim të mirëqena të tjerat, korrupsioni i lartë shoqërohet me të ardhura të ulëta të qeverisë.
Analiza tregon se as kjo hipotezë nuk mund të hidhet poshtë.
Korrupsioni, shpenzimet operacionale dhe ato të mirëmbajtjes
Duke qenë se korrupsioni dhe ryshfeti janë të lidhura në mënyrë më efektive me (d.m.th., është më e lehtë të nxirren ryshfet nga) investimet e reja (në krahasim me infrastrukturën ekzistuese), korrupsioni mund të rezultojë në shpenzime më të ulëta për funksionimin dhe mirëmbajtjen për investimet ekzistuese. Ky vëzhgim çon në një hipotezë të tretë.
Hipoteza 3. Nëse marrim të mirëqena të tjerat, korrupsioni i lartë shoqërohet me shpenzime të ulëta operimi dhe mirëmbajtjeje.
Meqenëse të dhënat e drejtpërdrejta ndërvendore për shpenzimet operacionale dhe të mirëmbajtjes nuk janë të disponueshme, analiza përdor dy tregues statistikorë: (1) Statistikat Financiare të Qeverisë së FMN-së "shpenzimet për mallra dhe shërbime të tjera", të cilat përfshijnë shpenzimet e operimit dhe mirëmbajtjes, dhe (2) pagat dhe pagesat e shprehura si një pjesë e shpenzimeve korrente, sepse qeveritë priren të shkurtojnë shpenzimet e operimit dhe mirëmbajtjes kur rritin pagat. Prandaj, rritja e pagave dhe mëditjeve mund të interpretohet si shkurtime në shpenzimet e operimit dhe mirëmbajtjes.
Analiza tregon se korrupsioni i lartë në të vërtetë shoqërohet me shpenzime të ulëta operimi dhe mirëmbajtjeje. Megjithëse treguesi i parë (shpenzimet për mallra dhe shërbime të tjera) nuk e mbështet këtë korrelacion, i dyti tregon një korrelacion pozitiv: vendet me korrupsion të lartë priren të kenë një raport të lartë të pagave dhe mëditjeve ndaj shpenzimeve aktuale. (Vini re se ky rezultat nuk do të thotë se niveli i pagave të zyrtarëve qeveritarë në vendet e korruptuara është më i lartë.)
Korrupsioni dhe cilësia e investimeve publike
Prej disa kohësh dihet se korrupsioni është më i përhapur në projektet e infrastrukturës, zakonisht projekte të mëdha të inxhinierisë civile. Megjithatë, provat aktuale e kanë lidhur korrupsionin vetëm me sasinë e investimit dhe jo me cilësinë e tij. Më sipër u argumentua se korrupsioni i nivelit të lartë i shtyn vendet të rrisin sasinë e infrastrukturës për shkak të potencialit të ryshfetit që sjellin investimet e reja në infrastrukturë. Për më tepër, cilësia e infrastrukturës ekzistuese do të priret të përkeqësohet nëse korrupsioni çon në shkurtime në shpenzimet e operimit dhe mirëmbajtjes. Këto vëzhgime çojnë në një hipotezë të katërt.
Hipoteza 4. Duke marrë të mirëqena të tjerat, korrupsioni i lartë shoqërohet me cilësi të ulët të infrastrukturës.
Të dhënat e analizuara në këtë hipotezë (të referuara si tregues të performancës së infrastrukturës) maten nga këndvështrimi i ofruesve të infrastrukturës dhe i përdoruesve. Ato mbulojnë një numër të madh vendesh dhe kanë shumë karakteristika që i bëjnë ato përgjegjësi të qeverive. Këto të dhëna janë marrë nga Unioni Ndërkombëtar i Telekomunikacionit dhe baza e të dhënave e Treguesve të Zhvillimit Botëror të Bankës Botërore. Analiza tregon se kjo hipotezë nuk mund të hidhet poshtë: vendet me korrupsion të lartë priren të kenë infrastrukturë me cilësi të dobët. Ndikimi i korrupsionit është statistikisht më i fortë në cilësinë e rrugëve (rrugët e asfaltuara në gjendje të mirë), ndërprerjet e energjisë elektrike dhe dizelin hekurudhor në përdorim. Një implikim i rëndësishëm i rezultateve është se kostot e korrupsionit duhet të maten edhe në terma të përkeqësimit të cilësisë së infrastrukturës ekzistuese, pasi këto kosto mund të pengojnë dukshëm rritjen ekonomike.
Përmbledhje
Provat e paraqitura në këtë punim mbështesin katër argumente.
1. Korrupsioni mund të ulë rritjen ekonomike duke rritur investimet publike duke ulur produktivitetin e tyre.
2. Korrupsioni mund të reduktojë rritjen ekonomike duke rritur investimet publike që nuk mbështeten në mënyrë adekuate nga shpenzimet jo paga për funksionimin dhe mirëmbajtjen. Të dhënat tregojnë gjithashtu se korrupsioni i rritur shoqërohet me shpenzime totale më të larta për paga dhe mëditje. Pagat dhe mëditjet janë një komponent i madh i konsumit të qeverisë dhe konsumi më i lartë i qeverisë është vërejtur se lidhet pa mëdyshje me rritje më të ulët.
3. Korrupsioni mund të ulë rritjen duke ulur cilësinë e infrastrukturës ekzistuese. Një infrastrukturë e përkeqësuar rrit koston e të bërit biznes si për qeverinë, ashtu edhe për sektorin privat (ngarkesa, ndërprerjet e energjisë elektrike, aksidentet) dhe kështu çon në prodhim dhe rritje më të ulët.
4. Korrupsioni mund të zvogëlojë rritjen duke ulur të ardhurat e qeverisë, të nevojshme për të financuar shpenzimet produktive.
Si konkluzion, ekonomistët duhet të jenë më të përmbajtur kur vlerësojnë pozitivisht shpenzimet e larta për investime në sektorin publik, veçanërisht në vendet ku korrupsioni i nivelit të lartë është problem. Megjithëse ky punim fokusohet në problemin e korrupsionit dhe jo në zgjidhjen e tij, shqetësimi për çështjet e diskutuara këtu duket se po fiton vlerë. Më 17 dhjetor 1997, për shembull, ministrat e 34 vendeve - nga të cilët 29 janë anëtarë të Organizatës për Bashkëpunim Ekonomik dhe Zhvillim (OECD) - nënshkruan një marrëveshje që synon zhdukjen e ryshfetit të zyrtarëve të huaj. Marrëveshja inkurajon vendet nënshkruese të saj që të specifikojnë në ligj se pagesat e ryshfeteve për zyrtarët e huaj nuk janë më të zbritshme nga taksat dhe të kriminalizojnë pagesën e ryshfetit për zyrtarët e huaj. Marrëveshja është e kufizuar, megjithatë, pasi nuk zbatohet për pagesën e ryshfetit për partitë e huaja politike ose për individët privatë. Për më tepër, ajo duhet të ratifikohet nga organet legjislative të çdo vendi nënshkrues. Megjithatë, nisma përfaqëson një fillim inkurajues në eliminimin e korrupsionit të liderëve politikë.
Vito Tanzi është drejtor i Departamentit të Çështjeve Fiskale të FMN-së. Ai mban titullin doktor në ekonomi nga Universiteti i Harvardit.
Hamid Davoodi është ekonomist në Departamentin e Çështjeve Fiskale të FMN-së. Është diplomuar në Shkollën e Ekonomisë dhe Shkencave Politike në Londër dhe ka titullin doktor nga Universiteti i Wisconsin, Madison.
Shkrimi është botuar në faqen e Fondit Monetar Ndërkombëtar
Comments
Diku aty ne fund te viteve
Diku aty ne fund te viteve '90 qarkullonte nje shkrim, po nga perendimi, qe fliste mbi dobite e korrupsionit dhe thosh, se si pak korrupsion i bente mire rritjes ekonomike!
Add new comment